2023年7月7日住建部網(wǎng)站公布了《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知（建科〔2023〕30號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱30號(hào)文），這是繼2021年8月31日住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（建科〔2021〕63號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱63號(hào)文）兩年后，中央層級(jí)發(fā)布的第一個(gè)城市更新文件。

        自63號(hào)文之后，住建部就將城市更新的制度探索與實(shí)踐工作放權(quán)給了地方，2021年11月4日住建部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知（建辦科函〔2021〕443號(hào)）》，決定在21個(gè)城市（區(qū)）開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作，充分調(diào)動(dòng)起地方的積極性，由各城市根據(jù)自己的稟賦去大膽探索適合自己的城市更新模式，其后主要就是各地方積極開(kāi)展城市更新制度建設(shè)工作，住建部只是在試點(diǎn)一年后對(duì)各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做了總結(jié)，2022年11月25日下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法清單（第一批）的通知(建辦科函〔2022〕393號(hào)）》，提煉出一年來(lái)各地城市更新的創(chuàng)新模式和措施，向全國(guó)推廣經(jīng)驗(yàn)。

        與平地驚雷般炸裂出世的63號(hào)文相比，本次30號(hào)文非常低調(diào)，內(nèi)容平實(shí)簡(jiǎn)單，和63號(hào)文一樣字少，卻遠(yuǎn)不及63號(hào)文事大，并沒(méi)有引發(fā)市場(chǎng)的熱議，不過(guò)通讀原文，卻能發(fā)現(xiàn)決策層實(shí)際上是對(duì)未來(lái)城市更新做出了長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策安排。如果說(shuō)63號(hào)文是決策層對(duì)城市更新劃出了關(guān)鍵的底線，那么本次30號(hào)文就是為城市更新框定了未來(lái)發(fā)展的空間，一方面是補(bǔ)全了城市更新的底線和上限，另一方面是樹(shù)立了城市更新的三大制度支柱。

        圖：城市更新政策框架示意圖

        一、放量上限

        30號(hào)文真正的價(jià)值在于極大的釋放了城市更新創(chuàng)新授權(quán)空間，鼓勵(lì)地方政府在不違反四道紅線底線的前提下，積極探索城市更新的新模式，進(jìn)一步放權(quán)將大大拓展城市更新的上限，挖掘出城市更新的潛力，提升城市更新的效率。

        1. 鼓勵(lì)有立法權(quán)的地方出臺(tái)地方性法規(guī)，建立城市更新制度機(jī)制。

        鼓勵(lì)地方城市更新立法是本條中最重要的內(nèi)容，也是30號(hào)文最大的亮點(diǎn)。

        目前城市更新項(xiàng)目融資關(guān)鍵在于一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，以達(dá)到項(xiàng)目自平衡。這種平衡是混同平衡，從融資要求來(lái)看，一級(jí)開(kāi)發(fā)期限長(zhǎng)，二級(jí)開(kāi)發(fā)期限短，最終還款來(lái)源是二級(jí)開(kāi)發(fā)收益。但是一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式并沒(méi)有統(tǒng)一明確的政策法律依據(jù)，反而是當(dāng)前土地相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)厲禁止的做法，實(shí)踐中銀行等金融機(jī)構(gòu)提供城市更新融資，一般以省級(jí)地方法規(guī)對(duì)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的規(guī)定為依據(jù)，金融機(jī)構(gòu)向城市更新項(xiàng)目融資，必須審查以下三個(gè)方面，確保合規(guī)性：

        a.當(dāng)?shù)乇仨氂型恋亻_(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的政策出臺(tái)，或者必須促成當(dāng)?shù)卣雠_(tái)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)相關(guān)政策。

        b.城市更新的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)公布。

        c.項(xiàng)目審批手續(xù)完備到位。

        各地方具體政策規(guī)定不同，例如深圳、廣州的城市更新社會(huì)投資人和土地招拍掛兩招合一模式和原土地權(quán)利人自主改造協(xié)議出讓拿地模式，上海的歷史風(fēng)貌保護(hù)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，南京的公益用地劃撥 商住用地協(xié)議出讓模式，成都的“地隨房走”，通過(guò)買房、并購(gòu)合并原始土地權(quán)利人土地使用權(quán)到一個(gè)主體，再協(xié)議出讓拿地模式，濟(jì)南的“帶實(shí)施方案掛牌”取得后續(xù)建設(shè)土地模式等。鼓勵(lì)地方政府制定城市更新地方性法規(guī)實(shí)際上可以促進(jìn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的推廣和創(chuàng)新。

        究其原因，還是在于2021年下半年后，房地產(chǎn)行業(yè)崩塌和土地市場(chǎng)持續(xù)低迷，以往城鎮(zhèn)化以土地收入作為支撐的基礎(chǔ)邏輯被打破，建立在其上的一系列土地開(kāi)發(fā)和土地出讓制度原本是為規(guī)范土地收入分配和使用而設(shè)置，現(xiàn)在土地收入無(wú)以為繼，城市化的資本支撐不在，迫切需要建立起資本來(lái)源新的底層邏輯，否則新型城鎮(zhèn)化無(wú)法推進(jìn)，所以在城市更新領(lǐng)域一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的禁錮被允許有限打開(kāi)。城市更新領(lǐng)域允許土地開(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)也有可靠的政策依據(jù)，即決策層將土地作為建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要素之一，將土地作為城市更新綜合開(kāi)發(fā)中的一項(xiàng)生產(chǎn)要素而非單一商品，既是城市更新土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)與一般土地開(kāi)發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵區(qū)別，也是二者合法與違法的分界線。

        2. 建立政府、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、群眾等多主體參與機(jī)制。

        30號(hào)文主要在兩個(gè)方面提出多主體參與：一個(gè)是多元投融資機(jī)制，政府、金融機(jī)構(gòu)、居民、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人等多個(gè)城市更新資金渠道；二是運(yùn)營(yíng)前置和全流程一體化推進(jìn)，將公眾參與貫穿于城市更新全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。第二個(gè)方面不是重點(diǎn)，多渠道資金供給才是該機(jī)制的主要目標(biāo)。

        63號(hào)文之后城市更新更注重公益性，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，嚴(yán)格限制盈利性的土地及房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，以運(yùn)營(yíng)收入平衡項(xiàng)目投入成本，這就要求政府和市場(chǎng)有效結(jié)合，政府主導(dǎo)項(xiàng)目的公益屬性，市場(chǎng)主導(dǎo)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)，以二三開(kāi)發(fā)及經(jīng)營(yíng)級(jí)收益覆蓋一級(jí)開(kāi)發(fā)成本。

        因此新政后的城市更新模式將是以大體量連片開(kāi)發(fā)、多種類型項(xiàng)目打包、一二三級(jí)聯(lián)動(dòng)為特征的綜合開(kāi)發(fā)模式。這類模式不適合采用政府直接投資，政府預(yù)算和債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)，使得政府并沒(méi)有足夠的資金可以獨(dú)立完成項(xiàng)目投資，而且也不符合城市更新更注重運(yùn)營(yíng)而非建設(shè)的政策導(dǎo)向，因此企業(yè)更適合擔(dān)任城市更新項(xiàng)目的業(yè)主，由企業(yè)展開(kāi)靈活的市場(chǎng)化投融資，撬動(dòng)更多社會(huì)資本加入，才能保證充足的資金支持，并且企業(yè)投資項(xiàng)目將更有利于項(xiàng)目未來(lái)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。而政府預(yù)算資金，包括專項(xiàng)債、專項(xiàng)資金、獎(jiǎng)補(bǔ)資金等更適合以投資補(bǔ)助、貸款貼息、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等形式投入項(xiàng)目，可以補(bǔ)強(qiáng)企業(yè)的投融資實(shí)力，彌補(bǔ)項(xiàng)目公益屬性導(dǎo)致的收入缺口，發(fā)揮四兩撥千斤的功效。

        3. 存量資源的統(tǒng)籌利用，尤其是存量用地靈活的利用方式和支持政策。

        新一輪城市更新的本質(zhì)變化就是從以往的增量拓展思維變成存量提質(zhì)思維，挖掘存量資源合理利用是未來(lái)城市更新的應(yīng)有之意。其中最主要的資源就是土地資源，其實(shí)很早開(kāi)始決策層就已經(jīng)在逐步落實(shí)全域國(guó)土綜合治理的工作，盤活和再利用低效用地，廣東省的三舊改造就是最早的試點(diǎn)，63號(hào)文之后，城市更新正式轉(zhuǎn)入存量提質(zhì)增效軌道，如何高效再利用城市土地就成為各地城市更新實(shí)踐的重要內(nèi)容。從各地的探索來(lái)看，很多地區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展需求和土地稟賦創(chuàng)建了很有借鑒價(jià)值的土地利用制度。列舉幾個(gè)典型案例：

        （1）上海市：完善零星用地整合利用方式。同一街坊內(nèi)的地塊可以在相關(guān)利益人協(xié)商一致的前提下進(jìn)行地塊邊界調(diào)整，如將城市更新地塊與周邊的邊角地、夾心地、插花地等無(wú)法單獨(dú)使用的土地合并，以及在保證公共要素的用地面積或建筑面積不減少的前提下，對(duì)規(guī)劃各級(jí)公共服務(wù)設(shè)施、公共綠地和廣場(chǎng)用地的位置進(jìn)行調(diào)整。

        （2）重慶市：鼓勵(lì)用地指標(biāo)彈性配置。給予增加公共服務(wù)功能的城市更新項(xiàng)目建筑規(guī)模獎(jiǎng)勵(lì)，有條件的可按不超過(guò)原計(jì)容建筑面積15%左右比例給予建筑面積支持。

        （3）黃石市：給予存量用地用途轉(zhuǎn)換過(guò)渡期政策。鼓勵(lì)利用存量土地資源和房產(chǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、健康養(yǎng)老、科技創(chuàng)新等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，可享受按原用途、原權(quán)利類型使用土地的過(guò)渡期政策。過(guò)渡期以5年為限，5年期滿或轉(zhuǎn)讓需辦理用地手續(xù)的，可按新用途、新權(quán)利類型，以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。

        （4）北京市：建筑用途轉(zhuǎn)換、土地用途兼容制度。在不改變用地性質(zhì)的前提下，通過(guò)調(diào)整土地“用途”，來(lái)推動(dòng)土地更高效地利用。

        存量建筑在符合規(guī)劃要求和管控要求的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)換用途。存量建筑用途轉(zhuǎn)換經(jīng)批準(zhǔn)后依法辦理規(guī)劃建設(shè)手續(xù)。符合正面清單和比例管控要求的，按照不改變規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途管理；符合正面清單，但是超過(guò)比例管控要求的，應(yīng)當(dāng)依法辦理土地用途變更手續(xù)，按照不同建筑用途的建筑規(guī)模比例或者功能重要性確定主用途，按照主用途確定土地配置方式、使用年期，結(jié)合兼容用途及其建筑規(guī)模比例綜合確定地價(jià)。

鼓勵(lì)各類存量建筑轉(zhuǎn)換為市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施。公共管理與公共服務(wù)類建筑用途之間可以相互轉(zhuǎn)換；商業(yè)服務(wù)業(yè)類建筑用途之間可以相互轉(zhuǎn)換；在符合工業(yè)用地管控要求的前提下，工業(yè)及倉(cāng)儲(chǔ)類建筑可以轉(zhuǎn)換為其他用途。

國(guó)有建設(shè)用地依法采取租賃、出讓、先租后讓、作價(jià)出資或者入股等有償使用方式或者劃撥方式配置的，可以按照國(guó)家規(guī)定采用協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。

鼓勵(lì)采取租賃方式配置國(guó)有建設(shè)用地，降低土地獲取的成本。租賃國(guó)有建設(shè)用地可以依法登記，租賃期滿后可以續(xù)租。在租賃期以內(nèi)，承租人按照規(guī)定支付土地租金并完成更新改造后，符合條件的，國(guó)有建設(shè)用地租賃可以依法轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓。

在不改變用地主體的條件下，城市更新項(xiàng)目符合更新規(guī)劃以及國(guó)家和本市支持的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件的，可以按照國(guó)家規(guī)定在五年內(nèi)享受繼續(xù)按照原用途、原權(quán)利類型使用土地。給予城市更新項(xiàng)目過(guò)渡期可不補(bǔ)繳土地價(jià)款的優(yōu)惠政策，，過(guò)渡期內(nèi)，可以按照新用途辦理規(guī)劃許可和施工許可手續(xù)，不補(bǔ)繳土地價(jià)款，不辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；過(guò)渡期滿或者轉(zhuǎn)讓時(shí)，經(jīng)區(qū)人民政府評(píng)估，符合更新規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)實(shí)施方案既定的使用功能和預(yù)期效果的，可以按照國(guó)家規(guī)定采取協(xié)議方式以新用途辦理用地手續(xù)。

        二、嚴(yán)守底線

        63號(hào)文確立的城市更新底線是未來(lái)新型城鎮(zhèn)化不可動(dòng)搖的地基，四道紅線指標(biāo)指明了城市更新的政策路線和方針，是城市更新合規(guī)與違規(guī)的界限，本次30號(hào)再次予以強(qiáng)調(diào)，并新增了更為詳細(xì)的實(shí)操要求。

        1. 核心內(nèi)容。

        堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵(lì)小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造，防止大拆大建。

        2. 指標(biāo)監(jiān)控（四道紅線）

        （1）拆舊比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。開(kāi)發(fā)商之所以有動(dòng)力進(jìn)行舊改項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，原因就是項(xiàng)目給予配比一定的融資區(qū)，這個(gè)融資區(qū)的土地就來(lái)源于原建筑的拆除，該比例被設(shè)定的如此之低，意味著開(kāi)發(fā)商最大的利益回報(bào)來(lái)源被嚴(yán)格管控。

        （2）拆建比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆建比不應(yīng)大于2。結(jié)合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，63號(hào)文對(duì)拆建比也進(jìn)行了限制。拆建比不高于2，其實(shí)是限制了新舊容積率的相對(duì)差（計(jì)容項(xiàng)目一致情況下），新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結(jié)合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項(xiàng)目整體收益。假設(shè)現(xiàn)狀為100萬(wàn)平的舊改項(xiàng)目，可拆除20萬(wàn)平，拆除的面積可再建40萬(wàn)平的新建筑，這新建筑還不確定是回遷用還是開(kāi)發(fā)商可銷售用。

        （3）就地、就近安置率：城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標(biāo)較大程度上加大了項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)難度，增加了項(xiàng)目實(shí)施主體的成本，通過(guò)開(kāi)發(fā)新城大規(guī)模搬遷原居民的做法行不通了，即項(xiàng)目實(shí)施主體通過(guò)等量不等價(jià)的土地置換實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的方法行不通了。

        （4）租金年度增長(zhǎng)率：城市住房漲幅不超過(guò)5%。這是對(duì)地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統(tǒng)籌城市更新對(duì)住房租賃市場(chǎng)產(chǎn)生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規(guī)模拆改的規(guī)劃。

        嚴(yán)格限制城市更新中“拆建”比例，大幅度提升“留改”比例，建立由過(guò)去的單一“開(kāi)發(fā)方式”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)模式”，由過(guò)去大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。

        3. 實(shí)施要求。

        （1）加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承。

        a.三不做。不隨意改老地名；不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理；不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護(hù)價(jià)值的老建筑。

        b.加強(qiáng)管理利用。防止脫管失修、修而不用、長(zhǎng)期閑置。

        （2）保護(hù)自然。

        不破壞地形地貌；不伐移老樹(shù)和有鄉(xiāng)土特點(diǎn)的現(xiàn)有樹(shù)木；不挖山填湖；不隨意改變或侵占河湖水系。

        （3）安全發(fā)展。

        a. 把安全發(fā)展理念貫穿城市更新工作各領(lǐng)域和全過(guò)程。

        b. 確保城市生命線安全，堅(jiān)決守住安全底線。

        c. 加大城鎮(zhèn)危舊房屋改造和城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑炝Χ取?/p>

        三、三大支柱保障

30號(hào)文設(shè)立了三個(gè)城市更新保障制度：

1. 城市體檢制度。

城市體檢制度建立于2022年，2022年7月4日住建部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展2022年城市體檢工作的通知（建科〔2022〕54號(hào)》，選取31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的59座城市作為體檢樣本城市，開(kāi)展2022年城市體檢工作，推動(dòng)建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”的城市體檢評(píng)估制度。城市更新21個(gè)試點(diǎn)城市大部分也包括在城市體檢樣本城市范圍內(nèi)。

要求通過(guò)城市自體檢、第三方體檢和社會(huì)滿意度調(diào)查，摸清城市建設(shè)成效和問(wèn)題短板，為編制城市更新五年規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，合理確定城市更新年度目標(biāo)、任務(wù)和項(xiàng)目，制定出臺(tái)政策措施等工作提供基礎(chǔ)資料和依據(jù)。

本次30號(hào)文，住建部正式將城市體檢工作列為城市更新的必須前置程序，將試點(diǎn)中積累的成熟經(jīng)驗(yàn)予以確認(rèn)。主要包括：

（1）城市體檢工作聯(lián)合工作機(jī)制。

城市體檢工作由城市政府主導(dǎo)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭組織、各相關(guān)部門共同參與。

（2）城市體檢單元?jiǎng)澐帧?/p>

以問(wèn)題導(dǎo)向原則劃細(xì)城市體檢單元，從住房到小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)、城區(qū)，查找群眾反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題。

（3）城市體檢目標(biāo)。

以產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居等為目標(biāo)，查找影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)。

（4）城市體檢工作成果運(yùn)用。

把城市體檢發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題短板作為城市更新的重點(diǎn)，一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新工作。

2. 規(guī)劃統(tǒng)籌制度。

各地方城市更新制度都非常重視規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，為保證城市更新不背離政府城市發(fā)展的目標(biāo)和節(jié)奏，不超越地方財(cái)力基礎(chǔ)，各地方政府嚴(yán)把規(guī)劃職權(quán)，根據(jù)城市規(guī)劃來(lái)審批城市更新項(xiàng)目，63號(hào)文之后城市更新要求去房地產(chǎn)化，更加突出城市更新的公益性職能，加強(qiáng)地方政府規(guī)劃職能能夠更好的保證城市更新民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（1）依據(jù)城市體檢結(jié)果，編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。

（2）劃定城市更新單元，建立項(xiàng)目庫(kù)。

（3）堅(jiān)持盡力而為、量力而行，統(tǒng)籌城市更新工作。

3. 精細(xì)化城市設(shè)計(jì)制度。

為了保證達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)更新目標(biāo)，城市更新必須由精細(xì)的專業(yè)化設(shè)計(jì)引導(dǎo)，需要完善城市設(shè)計(jì)管理制度。

（1）提出城市更新地塊建設(shè)改造的設(shè)計(jì)條件，組織編制城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，規(guī)范和引導(dǎo)城市更新項(xiàng)目實(shí)施。精細(xì)度需要達(dá)到建筑、小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)、城市不同尺度的設(shè)計(jì)要求。

（2）統(tǒng)籌建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)與質(zhì)量安全管理，在確保安全的前提下，探索優(yōu)化適用于存量更新改造的建設(shè)工程審批管理程序和技術(shù)措施。

（3）構(gòu)建建設(shè)工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)維全生命周期管理制度。

結(jié)語(yǔ)

本次30號(hào)文看上去平平無(wú)奇，但如果深入研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上決策層在30號(hào)文里向地方政府及市場(chǎng)主體發(fā)了一個(gè)政策大禮包，在關(guān)鍵的土地和融資等方面大尺度放松監(jiān)管，大力度放權(quán)試點(diǎn)，借2023年各地城市更新重啟的良好形勢(shì)，再?gòu)恼呱霞右话蚜Γ铀俪鞘懈碌陌l(fā)展。從更深層面理解，這也是在當(dāng)下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次攀升，積極財(cái)政又必須持續(xù)推進(jìn)的兩難形勢(shì)下，決策層將城市更新作為切入口，大膽放權(quán)，鼓勵(lì)各地創(chuàng)新城市更新市場(chǎng)化運(yùn)作，最大限度調(diào)動(dòng)各地的積極性和創(chuàng)造力，發(fā)揮潛能跑通城市更新的新邏輯，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)基建投融資的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，最終破解兩難困境的一項(xiàng)舉措。

附：通知原文

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知

建科〔2023〕30號(hào)

        各省、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳，直轄市住房城鄉(xiāng)建設(shè)（管）委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)住房城鄉(xiāng)建設(shè)局：

        按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的決策部署，我部組織試點(diǎn)城市先行先試，全國(guó)各地積極探索推進(jìn)，城市更新工作取得顯著進(jìn)展。為深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，復(fù)制推廣各地已形成的好經(jīng)驗(yàn)好做法，扎實(shí)有序推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

        一、堅(jiān)持城市體檢先行。建立城市體檢機(jī)制，將城市體檢作為城市更新的前提。指導(dǎo)城市建立由城市政府主導(dǎo)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭組織、各相關(guān)部門共同參與的工作機(jī)制，統(tǒng)籌抓好城市體檢工作。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，劃細(xì)城市體檢單元，從住房到小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)、城區(qū)，查找群眾反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，以產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居等為目標(biāo)，查找影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)。堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，把城市體檢發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題短板作為城市更新的重點(diǎn)，一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新工作。

        二、發(fā)揮城市更新規(guī)劃統(tǒng)籌作用。依據(jù)城市體檢結(jié)果，編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃城市更新工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施措施，劃定城市更新單元，建立項(xiàng)目庫(kù)，明確項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃安排。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，統(tǒng)籌推動(dòng)既有建筑更新改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設(shè)、活力街區(qū)打造、城市生態(tài)修復(fù)、城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施更新改造、城市生命線安全工程建設(shè)、歷史街區(qū)和歷史建筑保護(hù)傳承、城市數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城市更新工作。

        三、強(qiáng)化精細(xì)化城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)。將城市設(shè)計(jì)作為城市更新的重要手段，完善城市設(shè)計(jì)管理制度，明確對(duì)建筑、小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)、城市不同尺度的設(shè)計(jì)要求，提出城市更新地塊建設(shè)改造的設(shè)計(jì)條件，組織編制城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，規(guī)范和引導(dǎo)城市更新項(xiàng)目實(shí)施。統(tǒng)籌建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)與質(zhì)量安全管理，在確保安全的前提下，探索優(yōu)化適用于存量更新改造的建設(shè)工程審批管理程序和技術(shù)措施，構(gòu)建建設(shè)工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)維全生命周期管理制度，提升城市安全韌性和精細(xì)化治理水平。

        四、創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實(shí)施模式。堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與，推動(dòng)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。加強(qiáng)存量資源統(tǒng)籌利用，鼓勵(lì)土地用途兼容、建筑功能混合，探索“主導(dǎo)功能、混合用地、大類為主、負(fù)面清單”更為靈活的存量用地利用方式和支持政策，建立房屋全生命周期安全管理長(zhǎng)效機(jī)制。健全城市更新多元投融資機(jī)制，加大財(cái)政支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)前提下，提供合理信貸支持，創(chuàng)新市場(chǎng)化投融資模式，完善居民出資分擔(dān)機(jī)制，拓寬城市更新資金渠道。建立政府、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、群眾等多主體參與機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)依法合規(guī)盤活閑置低效存量資產(chǎn)，支持社會(huì)力量參與，探索運(yùn)營(yíng)前置和全流程一體化推進(jìn)，將公眾參與貫穿于城市更新全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。鼓勵(lì)有立法權(quán)的地方出臺(tái)地方性法規(guī)，建立城市更新制度機(jī)制，完善土地、財(cái)政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

        五、明確城市更新底線要求。堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵(lì)小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造，防止大拆大建。加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承，不隨意改老地名，不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理，不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護(hù)價(jià)值的老建筑，同時(shí)也要防止脫管失修、修而不用、長(zhǎng)期閑置。堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，不破壞地形地貌，不伐移老樹(shù)和有鄉(xiāng)土特點(diǎn)的現(xiàn)有樹(shù)木，不挖山填湖，不隨意改變或侵占河湖水系。堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，把安全發(fā)展理念貫穿城市更新工作各領(lǐng)域和全過(guò)程，加大城鎮(zhèn)危舊房屋改造和城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑炝Χ龋_保城市生命線安全，堅(jiān)決守住安全底線。

        各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要切實(shí)履行城市更新工作牽頭部門職責(zé)，會(huì)同有關(guān)部門建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織機(jī)制，有序推進(jìn)城市更新工作。省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要加強(qiáng)對(duì)市（縣）城市更新工作的督促指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，研究破解難點(diǎn)問(wèn)題。我部將加強(qiáng)工作指導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)各地扎實(shí)推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部

2023年7月5日

        （此件公開(kāi)發(fā)布）