2019年12月

        自然資源部發布《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號），提出在全國范圍內部署國土空間全域綜合整治項目試點，標志著國土空間全域綜合整治項目正式開啟全國試點工作。

        2020年6月

        自然資源部印發《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態修復函〔2020〕37號），圍繞試點鄉鎮的選擇、區域的劃定、耕地和永久基本農田保護的要求、整治內容的審查、實施保障等方面明確了土地整治的核心問題。

        2021年4月

        國土空間生態修復司印發《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，指導實施方案編制。“十四五”規劃將“規范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉村建設行動的一項重點內容。

        本文從城投公司業務轉型的角度，探析其參與全域土地綜合整治業務的必要性和可行性，通過較為具體的案例分析，總結城投公司開展全域土地綜合整治業務的要點和實施路徑。

        一、全域土地綜合整治的定義

        目前，全域土地綜合整治的概念并未在相關政策文件中給出專門的解釋，但從文件要義和實踐工作中可以梳理出其要解決的問題是：鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度并存的問題，靠過去單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以解決綜合問題，需要采取全域綜合整治的辦法，優化鄉村生產、生活、生態空間布局。

        據此，全域土地綜合整治可定義為：

        全域土地綜合整治是指在符合國土空間規劃的前提下，對一定區域內（整鄉鎮或部分村莊）的土地進行全域規劃、整體設計，采取綜合措施對田水路林村礦進行全要素整治、對山水林田湖草進行生態保護修復，整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地節約集約利用的活動。

        即全域土地綜合整治是指在符合國土空間規劃的前提下，對一定區域內的田水路林村礦進行全要素綜合整治、優化生產生活生態空間格局、增加有效耕地面積的土地整治活動。

        二、我國全域土地綜合整治發展歷程

        我國的土地整治經歷了從單一的土地開發整理到集基本農田整理、城鄉建設用地增減掛鉤等多種功能于一體的土地綜合整治，最終發展到土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村綜合整治的全域土地綜合整治，成為助力城鄉一體化進程的系統性工程。全域土地綜合整治是與社會經濟發展規律相契合的，是發展的必然趨勢。

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起始培育階段

        現代意義上的土地整治出現在新中國成立以后，1956年隨著農業合作社在全國各地開展了規劃試點，并顯現出土地整治的卓越成效，包括耕地面積的增加、水利設施的完善、土地利用效率的提高，農民生活、生產狀況的改善等。其后，隨著農業機械化的興起和“農業學大寨”運動，農田建設開始出現山、水、田綜合治理的趨向。此時的土地整治規劃已經初露端倪，內容上也已較為豐富，包括了土地平整、“田水路林”等各項內容的綜合整治。

        這段時期經過一系列的綜合探索，最終形成了土地綜合整治的雛形。雖然從內容上來看還較為單一，重點關注農用地的整治；從規劃編制范圍來看局限在鄉鎮級，但是卻為未來的全域土地綜合整治奠定了基礎。

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發展探索階段

        1966年隨著文化大革命的開始，各地不顧自然規律和經濟規律，大撂“大寨式規劃”，造成土地資源退化和生產效率低下。直到改革開放以后，1982年國家土地管理局發布的《縣級土地利用總體規劃要點》中指出，區域間跨社隊的大型土地改良、排灌系統建設、大城防護林帶等內容成為指導區域性土地整治工作的重點任務。

        1986年,《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發〔1986〕7號）指出，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策。1987年，國家計委和國家土地管理局聯合召開了我國第一次“全國非農業建設用地計劃”工作會議，確定了1987年用地計劃指標，討論了計劃編制辦法,交流了土地管理經驗。

        之后，國家計劃委員會首次組織編制《全國土地利用總體規劃綱要（1986-2000年）》，土地整治作為重要內容出現在其中。

        這一時期是探索發展的階段，經過了一系列的嘗試和反思，土地整治的目的逐漸明確，作為土地利用總體規劃的重要組成部分，土地整治主要圍繞耕地總量動態平衡的要求，按照開源節流并舉的方針展開。

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全面推進階段

        土地管理的轉折出現在1997年《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）之后，文件對土地整理提出了明確的思路，即“積極推進土地整理，搞好土地建設”。至此，土地整理的概念第一次正式寫入中央文件，并且進一步豐富了內涵，包括對田、水、路、林、村進行綜合整治，提出了對土地建設、耕地質量、耕地有效面積、農業生產條件和環境等內容的具體要求。

        緊接著1999年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》，標志著國家從法律層面正式規范了土地整治的內容。2000年，國土資源部編制實施的《土地開發整理規劃編制規程》（TD/T1011-2000）對引導土地整治工作有序展開提出了明確的規劃目標、任務和主要內容，規范了土地開發整理規劃的編制工作。與此同時，第一輪土地開發整理規劃編制工作正式開始。

        2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)提出的建設用地增減掛鉤為城鄉建設用地布局調整提供政策依據。

        這一時期是土地整治的全面推進階段，土地整河的內容以農用地為主，目標是以增加耕地面積和提高耕地質量為主，并且在實踐中開始探索農用地整理與村莊土地整河相結合，同時整治范圍也開始由農村向城鎮工礦用地延伸。

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綜合發展階段

        第二輪規劃編制工作在2008年伴隨著《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》的發布拉開序幕。2010年發布的《國土資源部關于開展土地整治規劃編制工作的通知》（國土資發〔2010〕162號），對各級土地整治規劃編制及14個試點市、縣的土地整治規劃編制工作作出了全面部署。

        2012年國務院正式批準頒布實施《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，對全國土地整河工作作出了進一步的明確指示，隨后推出了關于基本農田、高標準基本農田、耕地質量等一系列的政策文件。

        2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“山水林田湖是一個生命共同體”，標志著土地整治將向綜合化方向發展。

        2016年《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》中明確指出，要“大力實施農村土地整治”，并希望通過土地整治促進現代農業基礎夯實、農業綠色發展、農村產業融合、農村改革推進。

        2018年國土資源部提案建議全面實施土地綜合整治助推鄉村振興。2019年自然資源部印發《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號）指出，要按照《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》相關部署要求，組織開展全域土地綜合整治試點工作。同時明確了全域土地綜合整治的重點任務，即農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復。這也是首次在土地綜合整治任務中提出“鄉村生態保護修復”。

        2020年6月，自然資源部印發《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態修復函〔2020〕37號），圍繞試點鄉鎮的選擇、區域的劃定、耕地和永久基本農田保護的要求、整治內容的審查、實施保障等方面明確了土地整治的核心問題。2020年9月，自然資源部印發《進一步做好全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號），明確了各地上報的試點應突出工作的典型示范效應。

        2021年4月，國土空間生態修復司印發《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，指導實施方案編制。“十四五”規劃將“規范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉村建設行動的一項重點內容。

        這一階段，土地整治的目標與任務更加多元化，內涵不斷擴張和完善，從單純的土地整治發展到“全域土地綜合整治 ”，并在高標準基本農田的建設與保護、鄉村振興、美麗鄉村建設等方面開展積極探索。

        三、全域土地綜合整治業務的運作模式

        結合相關案例研究，全域土地綜合整治項目運作模式包括投資人/投資人 O模式、投資人 EPC模式、PPP模式以及特許經營模式四類。

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投資人/投資人 O模式

        投資人模式下，政府方可與省級具有土地整治職能的投資人直接簽訂合作協議，約定由投資人負責項目投融資，政府方負責項目建設實施，形成的指標收入由政府方和投資人進行分成。

        也可通過公開采購的方式選擇社會投資人，由其負責項目投融資、建設及運營。通過政府授權，城投公司可與社會投資人合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營管護。

        政府與省級具有土地整治職能的投資人直接簽訂協議的模式，在河南省適用性較好，其投資主體為河南省自然資源投資集團，主要職能為承擔全省土地整治社會化、市場化運作投資，統籌推進全省耕地占補平衡、集體建設用地整治等工作，負責相關指標的收儲和交易。

        相關案例如下：

        案例一：遂平縣土地整治試點項目，根據一加一面粉、五得利面粉、正康糧油、徐福記食品等農產品加工企業需求，實行土地整治“定制化”“訂單化”開展，吸引省自然資源投資集團投資5.4億元，將全縣36萬畝永久基本農田實行全域整治。

        案例二：鳳山縣自然資源局通過公開招標選擇中商鴻程（廣西）實業有限公司為鳳山縣國土空間全域綜合整治項目社會資本，合作期限5年，目標任務是以全域土地整合整治為載體，土地整治、農村人居環境提升、農村公路建設、農業綜合開發、農田水利、危舊房改造、電力、通訊等相關涉農、涉地項目資金整合集中使用，為國土空間全域綜合整治項目提供融資支持。

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投資人 EPC模式

        投資人 EPC模式下，政府通過公開招標選擇投資人聯合體，投資人聯合體一般為具備資質的施工企業與資金方。城投公司可通過政府授權，作為政府方代表與社會投資人聯合體合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營管護。

        相關案例如下：

        案例一：山東省新泰市引入社會資本實施了石萊鎮禹村鎮土地整治項目，總建設規模12萬畝，預算投資5.8億元，新增耕地2萬余畝，政府財政零投入，實現了市、鎮、村、企多方共贏的良好格局。以合同方式確定政府方、社會資本方和農村集體經濟組織及群眾的權利和義務，平衡各參與方的利益和風險。一是政府方負責制定相關政策、解決項目實施中的協調問題，管控新增耕地指標交易的收益分配等決策項目重大事項。二是社會資本方負責項目全生命周期建設。政府采取招投標方式，選定項目承擔單位。三是項目所在鎮、村負責項目全生命周期的監督，并保障其應獲得收益、避免風險。

        案例二：前郭爾羅斯蒙古族自治縣土地整理中心通過公開招標選擇吉林省萬辰農業發展有限公司（聯合體成員：吉林省旭龍建設有限責任公司）為前郭縣達里巴鄉吉郭村等2個村國土空間全域綜合整治項目社會資本方，合作模式為按照政府主導，市場化運作原則，由中標人負責項目投資及工程施工工作，項目建設過程前、中、后期所有費用均由社會投資方支付。明確中標人須按工期約定盡快完成工程建設任務，盡快進行竣工驗收，盡快將新增耕地指標入庫和交易；指標交易之后，水田按省內實際交易到位額度的12.5%的比例獎補投資方。國家或省對獎補標準另有規定的，按國家或省規定的獎補標準執行，以上水田獎補比例均含投資方的所有投資成本、利潤及獎勵。投資人中標后與前郭縣土地整理中心簽訂獎補合作協議，投資風險由投資方承擔。

        案例三：乾安縣土地綜合整治及生態修復項目辦公室通過公開招標選擇吉林省雨希農業開發有限公司、吉林省恒基農業發展有限公司、吉林省紫玉陽光循環生態農業有限公司分別為乾安縣土地綜合整治及生態修復項目三個標段的社會資本方，負責項目所有資金投入及項目組織實施。

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PPP模式

        PPP模式下，政府通過公開引入社會資本方，可由城投公司作為政府出資方代表，與社會資本方成立項目公司，負責項目投融資、建設及運營管護，政府根據績效考核結果按年度支付投資人政府補貼。合作期滿后，向政府無償移交項目資產。

        相關案例如下：

        案例一：內蒙古自治區批復實施赤峰市巴林右旗PPP模式實施高標準農田建設項目，項目建設總規模12.7萬畝，總投資2.09億元，畝均投資1646元。其中，政府投資1.53億元，社會資本投資0.56億元。該項目采用BOT（建設-運營-移交）“投建管服一體化”方式運作，通過市場機制引入社會資本和專業農業技術管理公司，讓專業人做專業事，使政府和社會資本方發揮各自的優勢，形成互利合作關系，以較低的成本為農牧民提供優質高效服務。

        案例二：山西省政府辦公廳印發《關于鼓勵引導社會資本參與土地整治的指導意見》，在全省范圍內創新土地整治機制，充分運用耕地占補平衡政策，發揮市場作用，以政府資金為引導，鼓勵采取PPP模式和委托代建、先建后補等方式，引導農村集體經濟組織、農民、新型農業經營主體、土地整治專業機構、工商資本等依據土地利用總體規劃、土地整治規劃，規范有序投資或參與土地整治。

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特許經營模式

        特許經營模式下，政府采用競爭方式公開采購社會投資人，通過政府授權，城投公司可與投資人合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營管護。通過特許經營協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

        相關案例如下：

        案例一：漣源市土地整理項目特許經營權服務項目涉及漣源市城鄉建設用地增減掛鉤部分，范圍涉及漣源市市域17個鄉鎮、1個街道辦事處。該項目以漣源市自然資源局為實施機構，通過公開招標確定漣源市新城鎮建設投資開發有限公司為中標單位，特許經營期為5年，中標公司負責土地整理工作。

        案例二：隆回縣土地綜合整治及鄉村振興建設項目特許經營權服務項目實施機構為隆回縣重點建設項目事務中心，通過采購人、專家推薦方式，確定邵陽魏源投資發展有限公司為中標方。魏源投資公司與實施機構簽訂特許經營協議，負責該項目的建設運營工作。

        案例三：雙峰縣土地綜合整治及鄉村振興建設項目特許經營權服務項目投資額為51000萬元，雙峰縣自然資源局通過公開招標確定雙峰縣城鄉資產開發經營有限責任公司為中標單位。政府方與雙峰縣城鄉資產開發經營有限責任公司簽訂特許經營協議，約定中標公司負責土地綜合整治及鄉村振興項目的投資建設。