隨著近幾年農村土地整治資金投入總量的逐年遞增，農村土地整治施工市場持續擴大，急劇升溫，發生在農村土地整治項目招投標過程中的圍標、串標問題也越來越突出，甚至出現了專業的項目投標公司，形成了力量龐大的利益集團。岳陽市紀委等相關職能部門曾組成聯合調查組對2010-2012年度岳陽市農村土地整治項目圍標串標問題展開專題調查，證實農村土地整治項目施工過程中確實大量存在圍標串標現象。農村土地整治項目圍標、串標問題已成為影響工程質量和制約土地整治事業發展的重要因素。本文就農村土地整治項目招投標制度確立、項目普遍存在圍標、串標原因和相關改進措施進行分析研究。

        一、農村土地整治項目招投標制度確立

        農村土地整治始于1999年，同年《中華人民共和國招標投標法》頒布實施，根據招投標法規定，關系社會公共利益、公共安全的基礎設施項目及全部或部分使用國有資金投資的項目按規定必須進行公開招標選擇相應的施工企業。農村土地整治項目由國家無償投入改善農村基礎設施建設，屬于社會公益項目，因此應采用公開招標方式選擇施工企業。農村土地整治項目資金主要來源于新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，屬于國家財政資金，因此應采用公開招標方式選擇施工企業。根據《湖南省實施《中華人民共和國招標投標法》辦法》第十一條規定“施工單項合同估算價在一百萬元人民幣以上的；重要設備、材料等物資的采購，單項合同估算價在五十萬元人民幣以上的；雖然單項合同估算達不到要求，但項目投資額在1000萬元人民幣以上的應采用招投標形式選擇實施單位”。湖南省大部分省級以上項目投資規模均在1000萬元人民幣以上，即使總投資規模低于1000萬元但單個標段合同均在200萬元以上。因此湖南省農村土地整治基本上從有農村土地整治項目時起就已經確立了招投標制。

        二、農村土地整治項目圍標、串標原因分析

        農村土地整治項目圍標是指行為人為了確保中標，租賃或購買大量具有投標資格的施工企業按照行為人的意志對某個項目或標段進行投標的行為；農村土地整治項目串標是指行為人為了確保中標，與其他具有投標資格的參與本項目或標段投標的施工企業在投標前協商約定中標單位。圍標、串標是招投標活動過程中隱蔽性、欺騙性和危害性較強的一種現象，是一種違反《中華人民共和國招標投標法》的行為，它違背了招標公開公平公正、誠信信用、競爭擇優的原則，妨礙了招投標市場的健康發展，損害了建設單位的利益，影響了工程質量。現就產生圍標、串標的原因進行分析如下：

        （一）農村土地整治項目施工收益高風險低

        經過對從事農村土地整治項目施工老板進行民查暗訪，絕大多數施工老板均承認土地整治項目風險低效益高，部分項目施工利潤可以達到20%以上，遠高于基礎建設市場10%的平均利潤水平。農村土地整治項目是按照全成本費用法進行編制項目預算，按公益性項目性質設定3%的合理利潤，各單體工程按設計施工，實際施工成本應與預算基本接近，并不會產生較高的利益，而且在項目投標過程中還產生了較高的圍標、串標費用，理論上實施土地整治項目應虧本，但在項目實施過程中，因各種因素造成了項目較大的設計與預算變更，變更打亂了原成本預算分布，減少花費人工和材料較多的小型農溝渠，增加了難以計量的土方工程、隱蔽工程和可以進行機械化施工的大型溝渠和二級田間道路工程。同時由于工程數量多，單體工程量大，斷面形狀多變等因素導致大部分工程無法精準計算，微小的差異就會增加較大的工程投資費用。因此絕大多數施工企業通過設計變更、降低設計標準、降低材料品質、偷工減料等手段可以獲得可觀的施工利潤。此外農村土地整治項目工程建設內容幾乎全部都是等級較低的農田水利、交通道路、生態防護和土地平整工程，除極少數橋梁和山塘外，基本上無任何施工風險，即使有些瑕疵也不會產生連帶責任，而且工程保鮮期短，幾年之后大部分新修工程就面目全非了，因此施工風險較低。高收益低風險是圍標、串標的前提條件。

        （二）施工企業準入門檻低，付款資金有保障

        由于農村土地整治項目建設內容主要屬于小型農田水利工程和田間道路等農村基礎設施建設，技術含量低，無法設置較高的準入門檻，三級以上的房建、市政、水利、交通、地勘等施工企業均具備實施土地整治項目的能力，幾乎社會上所有的施工企業都可以參與農村土地整治項目施工，在較大程度上造成了施工企業素質和管理水平良莠不齊，滋生圍標、串標的行為。農村土地整治項目由國家財務無償投入，按年度預算下達項目建設資金，由縣財政部門統一支付，付款資金來源有保障，只要項目竣工驗收，付款手續履行到位，工程費用很快就能到賬，而且土地整治項目還涉及大量農民工工資問題，在政策上占有較大優勢。數量龐大的施工企業和財政預算資金保障是產生圍標、串標的基礎條件。

        （三）“兩輪不間斷抽取法”治標不治本

        “兩輪不間斷抽取法”確實杜絕了建設單位參與圍標、串標行為，卻在一定程度上滋長了施工企業之間圍標、串標的行為，看似公正公平公開，減少了投標資格審核環節，將各種魚龍混雜的施工企業一起納入到土地整治項目的投標隊伍，“兩輪不間斷抽取法”不需要施工業績、施工企業資金實力和技術水平作為評標因素，違背了招標擇優選擇施工企業的指導思想，將中標寄托于運氣和概率，在較大程度上導致了圍標、串標行為的產生。誠然，常規的評標方法無法避免圍標、串標行為，也無法避免建設參與參與其中，但至少在縣級人民政府各個部門的監督下，不會形成大規模的圍標、串標現象，各地也可以根據自身實際情況制定適合本地區的招投標制度。

        （四）農村土地整治項目驗收備案制度不完善

        根據《湖南省農村土地整治項目管理辦法》，農村土地整治項目由縣級國土資源部門初驗，市級國土資源部門終驗。在項目實施管理過程中，縣級國土資源部門就一直參與項目施工管理，處理項目施工過程中的各種問題。因此縣級國土資源部門的驗收工作是關系農村土地整治項目實施成敗的關鍵，但縣級國土資源部門除了要管好項目外，還要完成國家高標準基本農田建設任務，項目完工驗收備案后才能計算完成高標準基本農田建設任務指標，項目完工驗收情況成為考核縣級國土資源部門的重要指標。因此每一年實施的農村土地整治項目基本上需要當年完工當年驗收，留給縣級國土資源部門驗收的時間較短，往往出現驗收備案倒逼項目實施的現象，也有甚者項目未驗收就出具相關驗收文件，在較大程度上影響縣級國土資源部門在項目驗收時放松尺度降低驗收標準，同時項目驗收要求施工企業提供較多的施工資料，需要施工企業配合才能完成當年的高標準基本農田建設任務，該矛盾牽制縣級國土資源部門在項目驗收的立場。因此現行的驗收備案制度為施工企業偷工減料、降低施工標準，在結算時要求較高的價格獲取豐厚的利潤提供的保障，是到位圍標、串標現象的關鍵因素。

        （五）復雜的施工環境催生了外地施工企業和本土施工企業的結合

農村土地整治項目施工地點在鄉村，在各家各戶的責任田里進行施工，原本是國家無償投入改善農村基礎設施建設利國利民的大好事，但是由于都是國家的資金，都想為自家多爭取點利益，沒有達到自家的目的和要求就阻工，更有甚者將農村土地整治項目作為謀取個人私利的工具，帶領不明真相的村民私設路障，強賣工程材料，強攬工程，偷竊施工材料。在處理項目實施與當地老百姓的問題上本地施工企業更有優勢，外地中標企業與地方及老百姓溝通協調難度大，因此顧忌施工環境較差、施工和管理成本較高，容易與當地的施工企業形成轉包關系或者發生圍標、串標行為。因此復雜的項目施工環境是導發生圍標、串標行為的外部因素。

        （六）施工企業違規行為處罰難徹底

        由于農村土地整治項目中發生的圍標、串標行為具有較強的隱蔽性，普通的檢查很難發現，而且取證非常困難。雖然知道圍標、串標現象普遍存在，但是沒有充足的證據很難對施工企業違規行為進行處罰。即使發現處罰了違規單位，列入相應的黑名單，也無法吊銷其營業執照，施工企業通過變更法人或變更單位名稱等方法可重新參與投標。此外，由于施工企業準入門檻低，一個施工老板可以注冊多個施工企業參與圍標，即使處罰了其中一個，其控制的其他施工企業任然可以參與投標。

        三、改進措施及政策建議

        為了有效遏制農村土地整治項目中圍標、串標行為，改善項目施工環境，結合其他行業的實施管理經驗，可以采取如下措施：

（一）摸清農村土地整治項目施工利潤水平，使其回歸市場標準

農村土地整治項目圍標、串標現象最為重要的因素是高收益低風險，建議項目行業管理部門通過大量調查研究，掌握農村土地整治項目真實的施工利潤水平，并與其他農村基礎設施建設行業相比較，修訂預算編制規定，從公益性、技術難度及風險水平等角度制定農村土地整治項目施工利潤標準，使其利潤水平趨于正常的市場標準。

        （二）研究制定符合農村土地整治項目特點的施工企業準入制度

農村土地整治項目雖然工程等級低，技術含量不高，但其涉及專業范圍廣，需要較強的統籌管理能力，而且農村土地整治項目由于其公益性特點，項目的政策性較強，技術標準也與其他行業有一定的差別，建議從國家層面入手，在建造師考試科目中增設土地整治專業，由國土資源部組織專家編寫相應的教材，通過建造師職業資格考試制度，將其納入全國技術資格體系中進行管理。在工商部門審批的執業范圍內增加土地整治，在施工企業注冊時須明確具有土地整治執業范圍才能從事土地整治工作。通過已有的技術資格和工商部門企業注冊年檢制度制定符合農村土地整治項目特點的施工企業行業準入制度，在一定程度上改變投標施工企業魚龍混雜的局面。

        （三）打造全省農村土地整治項目統一的招投標監管平臺，完善施工企業信息

由于農村土地整治項目施工招投標工作由市州和縣市區國土資源部門自行組織，政府相關職能部門監督管理，未形成全省統一的招投標平臺，各地區招投標時間差為不法企業提供了機會和空間。建議開發農村土地整治項目招投標平臺，推廣到各市州及縣市區使用，同時將參與投標單位及項目經理的詳細信息錄入系統，基本做到項目招標同時啟動，同期開標確定中標單位，同時對存在違規行為的施工企業和項目經理直接在系統平臺上予以限制。

        （四）完善現有的項目驗收管理制度，加大驗收工作的權力和責任

項目驗收是保障工程質量最為關鍵的環節，也是項目實施過程的最后把控環節，直接決定項目的成敗，前面所有環節發生的失誤均可以在驗收前進行改進和補救，前面所有過程控制得嚴格，在驗收環節把關不嚴同樣會造成較大的損失，因此為減少農村土地整治項目施工圍標、串標現象，完善現有的項目驗收管理制度，加大驗收工作的權力和責任是關鍵。建議上級國土資源部門實事求是，尊重項目驗收管理程序，改進驗收備案機制，不搞一刀切的方式將項目驗收備案作為項目考核的唯一指標，求同存異推進高標準基本農田建設任務。充分認識到各地區實施條件和管理能力不同，項目驗收進程也不可能統一，不能以進度犧牲質量，應在保證質量的前提條件下加快項目驗收進度，嚴格項目驗收。湖南省正在試點的“以補促建、先建后補”土地整治模式正是完善現有項目驗收管理制度，加大驗收工作權力和責任的探索。

        （五）加大招投標違規行為處罰力度，建立施工質量責任追究制

農村土地整治項目圍標、串標現象大量存在從側面反映行業主管部門對農村土地整治招投標違規行為處罰力度不夠，單一的通報和黑名單制度無法對其利益產生較大影響。建議通過全省招投標監管平臺，除了在農村土地整治行業范圍內限制其投標執業行為，將農村土地整治違規處罰情況通報其他部門，實現一經違法將所有基建行業執業均受限制的指導思想。農村土地整治項目現行制度是施工完后所有的工程質量問題均由縣級土地整治機構承擔，上級管理部門及村民百姓均找縣級國土資源部門進行處理，建議在項目施工過程中詳細公布施工企業的有關信息，并明確工程質量保證期，并根據項目性質延長質量保證期預留維修基金，施行施工質量責任追究制。

        （六）建立企業和項目經理信用管理體系，定期對外公布

誠信考核和信用管理是保障農村土地整治項目工程質量的兩大法寶，只有建立良好的誠信考核體制和信用管理體系才能保障農村土地整治行業從業人員自覺遵守各項規章制度，依據標準和技術規范進行執業。建議由農村土地整治行業管理部門建立土地整治行業從業人員信用檔案庫，將相關從業人員信息錄入系統，參照銀行信用管理機制進行管理，定期公布不良記錄，并將不良信息設定為其從事土地整治行業的限制因素。